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有教輔的地方就有江湖,揭秘此間的激烈“搏殺”

2020-03-19 04:57:31(已瀏覽730次)

                                                                                                                                                                    

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來源:出版商務周報
文/鮑紅 中國新聞出版研究院
本文約8000字,預計15分鍾閱讀完畢

商務君按:由於橫跨教育和出版兩大係統,教輔圖書市場問題的複雜性不言而喻。作為出版行業研究人員,本文作者跟蹤教輔政策9年,走訪無數機構與個人,梳理出教輔圖書市場的“江湖”博弈和背後的產業邏輯,以期促進理性競爭與科學管理,讓後來者少走彎路。
 
凡是上過學,或家有學生的人,對學生練習冊都不陌生。每學完一課,老師都會用它布置作業;每到期末尤其是中高考,更要做大量練習以應對考試。
為什麽使用這些練習?因為隻看課本很難應對考試,而練習的形式與考試是一致的。而且相對於培訓、家教、在線教育等,它算是最實惠的一種助學產品了,因而使用範圍也最廣。

圖片來源於中國江蘇網
這些學生練習冊,在出版業被稱為“教輔”。它們是如此不起眼,以致許多出版人覺得這也算書?要把它開除出出版物的隊伍。令人大跌眼鏡的是,正是這些不起眼的練習冊,撐起了出版業的小半壁江山。出版社最賺錢的書,除了教材,就是這本教輔書了。
更為外人所不知的是,這些不起眼的練習冊裏,還隱藏著一個激烈搏殺的江湖。
 
焦點
問題的焦點是,圍繞這些練習冊該怎麽買?
一般的商品,自然是誰用誰來買。練習冊是學生用,自然應該是學生買,或家長幫著買。
事實上,這隻是很小的一部分,估計隻占整個教輔銷售的約20%。因為教輔主要是老師用來統一布置作業和複習備考,所以,約80%的教輔其實是通過統一選購銷售的。而教輔市場的問題正集中在這80%統一選購的份額裏。
因為統一買,就意味著量大。一個班的某一科統一買,可能有幾十本;一個年級的某一科統一買,就有幾百本;如果各科由學校統一買,就有數千本。這麽大的量,會不會有回扣?有回扣,會不會影響產品質量?
於是,政府出台一項政策,要求各省請專家推薦優秀教輔,並限定價格,各地隻能從中選擇,其他教輔學校不許再統一選購。乍一聽,有專家推薦,還限定價格,多好的事啊!
不過,接下來的情節是:每個省推薦的都是自己的產品,你在書店見到的品牌這裏都瞧不見。
以上是最通俗簡化的版本。現實中,問題要複雜得多,情節也曲折得多。
 
背景
有考試就有練習,古今中外,概莫能外。
1977年恢複高考,教輔迎來又一次發展的春天。教輔市場很大,銷售途徑也多:有的依靠行政部門的“目錄”推薦,有的是學校或老師統一推薦,還有的學生或家長自由選購。
2001年,原新聞出版署、教育部出台的《中小學教輔材料管理辦法》規定:禁止將一切形式的教輔材料編入“目錄”,不得向學校征訂或隨教材搭售一切形式的教輔材料。之後多年,七部委治理教育亂收費的文件中多次強調,嚴禁印發教輔“推薦目錄”。不過,因為教輔利益較大,“目錄”並未完全消失。
總體來說,教輔的池子很大,足夠養很多魚。一些出版社依靠行政“推薦目錄”在中小學領域占有較大份額,民營企業則在完全競爭的市場(尤其是高中市場)占有優勢。到2010年左右,教輔市場已經群雄並立,各個細分領域都出現一些知名的品牌,市場競爭十分激烈。
然而,一場暴風雨即將來臨。
 
起始
這場暴風雨的起因,卻是一隻看似並不相關的蝴蝶。可謂是,一隻蝴蝶扇動翅膀,掀起了一場龍卷風。這隻蝴蝶叫教材授權。由它而始,引發了多部委參與、有史最嚴的一輪教輔治理。
教材授權是怎麽回事?
我們小時候用的都是人教社教材,當時是國家指定人教社出版中小學教材。而教輔,則各出版社都可以出版。21世紀初教育改革,教材多元化,多家出版社都可以出版中小學教材。有的出版社認為,現在的教材是自己投資,版權為教材社享有;而教輔練習的是教材裏的知識點,所以也應取得教材社的授權。
這本是個法律問題。從國家版權局的解釋和多起法院判例來看,並不支持同步教輔侵權。於是,有企業(非人教)轉而求諸行政力量,通過各種方式反映教輔市場的問題,領導多次批示,引發幾部委參與的有史最嚴的一輪教輔治理。
如果看過教育部第一次教輔管理意見的征求意見稿,你會發現,它的主要精神就是“原創編寫”,即隻有教材出版社才能編寫和出版配套教輔。但這條“原創編寫”,卻讓整個出版界炸開了鍋。
要知道,教育出版是出版業的支柱和主要利潤來源。教材與教輔是教育出版兩大板塊,能出教材的出版社是少數,能在市場上有份額的教材社更少之又少,多數出版社是以教輔為主要利潤來源。如果隻能“原創編寫”,不啻是要了多數出版社的命。而且,當時市場已有許多成熟的教輔品牌,而教材社的教輔表現並不突出,強製規定,也不公平。

反轉
“原創編寫”震動了出版業,引發了整個出版業的博弈。
出版社紛紛聯合向教育部反饋意見,教育部重新討論,最終出台的方案是:由各省教育廳請專家評議優秀教輔進行公告,各地市從中選1套推薦給學生使用,其餘教輔學校不得統一選購。
需要說明的是,對於“評議公告”是否是2001年來一直被禁止的“教輔目錄”,教育部和原新聞出版總署都曾否定,說這隻是優秀教輔的推薦,不是當年的“教輔目錄”。
不過,到了各地操作中,兩者除了名稱不同,形式已經完全一樣——都是製作教輔推薦名錄,許多不明就裏的省市文件直接稱其為“教輔目錄”。就這樣,“教輔目錄”借“評議公告”之名,再次橫行天下,且較當年有過之而無不及:推薦數量更少,強製征訂更甚。
翻開各省“目錄”,你會發現:每個省推薦的多是本省的產品,市場知名品牌在這裏幾乎沒有。而且,推薦的品種極少,學生使用量最大的同步教輔,通常隻有2套(少的1套,多的3套)。
不妨想想其中的邏輯:省裏一共推薦2套,要求各地市從中選擇1套給當地學生使用,其餘教輔學校不能統一選購;而學校教學確實需要1套統一使用的教輔,那麽請問,他們還有別的選擇麽?而且,這套教輔長期壟斷市場,他們還有多大動力去調研教學需求,提升產品質量? 
 
授權
同步教輔推薦的數量這麽少,正與教材授權有關。
2011年原新聞出版總署《關於加強中小學教輔出版物管理的通知》中有句話:“根據他人享有著作權的教材編寫出版中小學教輔材料,必須依法取得著作權人的授權。”當時在行業引起較多爭議,有教材社以此認定一切非本社出版的配套教輔均為侵權。為此,時任總署法規司司長予以澄清:這句話隻是提示企業要尊重著作權,其核心是“依法”。是否侵權是個複雜的法律認定,必須根據相關的法律法規來判斷。
教育部的管理文件也引述了這句話,在研討時引發很大爭議。除了極少數教材社,多數教育出版社都是反對的:這是法律問題,而且爭議較大,不宜行政規定。主持研討的教育部官員說,他們就是總署解釋的意思。最後,這句話仍出現在2012年初教育部正式出台的《關於加強中小學教輔材料使用管理工作的通知》中。
各省教育廳評議“教輔目錄”時,也許是不清楚具體侵權的界限,進而要求所有送審的教輔必須取得教材社的授權。這樣,教材社迅速完成了針對“目錄”教輔的授權。教材社通常是授權當地出版集團1套,加上自己的1套,這便是各省“目錄”中最常見的2套同步教輔的由來。
對此,有權威人士曾說,總署已經澄清這是法律問題,各地教育廳仍要求出具授權書,這是地方執行中出現的問題,企業可以申請行政複議。
問題是,整個事件中,受益的是富有行政資源的省/市教育主管部門和各省出版集團(目錄出版社)/發行集團,受害的是缺少行政資源的基層學校和民營企業/非“目錄”出版社,誰敢/誰能想到去申請行政複議?
 
博弈
政策是最強有力的指揮棒。2012年來實行的教輔推薦“目錄”,震蕩了教輔行業,也重組了教輔行業。
教育廳“目錄”成為唯一的正統,按規定,學校使用的教輔隻能從中選購。能進入教育廳“目錄”的,是極少數幸運的出版社。在多數地區,初中小學的同步教輔基本成為直接配發,人手一套。高中階段由於關係高考,競爭激烈,出版社多年前已退出這塊市場。現在有了“目錄”優勢,他們為什麽不做?最初,許多高中按要求選用了“目錄”中的教輔,但使用一段,發現它不適用,意見很大。
個別出版社有進入學校的通道卻缺少好產品,大量民營企業有產品而失去進入通道,兩者的合作成為必然。最初,出版社是買那些知名民營教輔企業的稿子;後來,幹脆將教輔的策劃、推廣、銷售,甚至物流,全部交由民營企業負責,出版社隻負責上“目錄”,便可坐享收益。如今,各省教育廳“目錄”中,高中教輔幾乎全是民營企業策劃的。而且,這種情況還在向初中小學漫延。
教育廳“目錄”卡住了教輔統一選購的咽喉,而能進入教育廳“目錄”的鳳毛麟角,從事教輔出版策劃的還有數百家出版社和近千家民營公司,他們怎麽活?
由於教育廳“目錄”品種太少,學校缺少選擇,於是,新華書店利用自己是指定(或默認)發行渠道的優勢,又做了一個新華書店“目錄”。對於學校來說,它增加了市場供給;對於眾多教輔企業來說,它提供了進入學校的通道;對於新華書店來說,它也有利於增加自身的規模和利潤。
要進入新華書店“目錄”,同樣代價不菲。為保護本地出版社,新華書店將“目錄”分為ABC級:本省出版社的產品A級,為優先保護;其次是本省出版社與民營合作的B級;最後是民營與外省出版社合作的C級。
一些地方還營造一種氛圍,學校隻能購買新華書店的產品,跟新華書店結賬就是合法的,購買民營書店的產品則瓜田李下。這樣,一些民營書店銷售的教輔,隻能通過新華書店來結賬。有些民營企業找新華書店代為結賬,新華書店還不願意,擔心衝擊自己的份額。於是,有些民營企業就找新華書店負責跟學校結賬的業務員代為收款,並給予一定的回扣。
多輪業務下來,一些學校發現,同樣的教輔產品,在民營書店買有很大折扣,在新華書店買就折扣較高,甚至要全價支付。於是,一些地方轉由縣財政結算中心出麵,繞過新華書店,以一定折扣直接同教輔企業結賬。
還有一些老師覺得,“目錄”產品不適合自己的教學需要,為什麽不能在市場上選適合自己的產品?為了避免回扣的嫌疑,老師隻作推薦,而由學生或家長自己去市場購買。
總體來說,指定選購的教育廳“目錄”、少數進入“目錄”的出版社,以及指定(或默認)發行的新華書店,在教輔銷售中處於絕對優勢。因為有政策的尚方寶劍,越來越多的企業選擇依附這個體係。而企業一旦為這個體係付出代價,就希望從中得到回報,會有意無意地維護這個體係,擠壓這個體係之外的市場力量。
趨利避害是人和企業的自然本性,一個真實的案例是:一家企業的產品以市場銷售為主,但在幾個省與當地出版社合作上了教育廳“目錄”。在市場銷售中,他們的銷售人員會告訴老師:“目錄”是不合理的,應該尊重一線師生的自主選擇。而在那些上“目錄”的省份,如果臨到期還沒完成合作出版社規定的任務,他們就會把教育部的文件打印出來,告訴學校:不從“目錄”選購就是非法的。
其實,教輔作為多年常規使用的教學產品,整個教育係統都熟悉它的運作規則,很容易上行下效。有的省裏做了一個“目錄”,市裏另做一個“目錄”。還有的地方隻要購買了“目錄”中的產品,就默許老師可以再推薦1套。甚至在個別地區,學校要買4套教輔:省教育廳推薦1套,由市財政埋單;市教育局又推薦1套,由區/縣財政埋單;區/縣教育局也推薦1套,由學校經費列支;最後,老師通常不怎麽使用這些教輔,自己再推薦1套平時使用。
 
真相
不同利益主體的博弈是複雜的。這裏,我們拋開重重利益的糾葛,來看看教輔是怎樣被選購的。
客觀來說,老師確實需要一套統一的教輔,用來布置作業和複習備考。老師還要對這些練習進行批改、講解、糾錯。這些統一使用的教輔,最好統一來選購。
人們印象中,所有統一使用的教輔,都是老師收錢,一般人以為它們都是老師選購的。其實,剝開統一選購的層級,多的足以媲美洋蔥皮。

 注:表中取的是全國平均數據。目前我國在讀約1.7億中小學生。我國有334個地市,平均每個地市約51萬中小學生;2851個縣區,平均每個縣區約6萬中小學生。除港澳台32個省市自治區,每省約531萬中小學生。初中在校生共4442萬人,5萬多所學校,平均每所學校856人。一般來說,中東部大於這個數據,西部小於這個數據。全縣、市、省的統一選購,因為小學科目偏少,高中科目較多,取折中為人均5本。
 
從全國範圍來看,各種情形都有。但不同地方的情形不同,可能存在一種或幾種。不同的選購層級,往往對應不同的企業,結成不同的利益群體。事實上,由於我國中小學生人數眾多,能拿下某個學段的某些學科,銷量已經非常可觀。
這8個層級又可以分為兩大類:教育主管部門征訂和學校征訂。根據兩者征訂數量的大小,出版業分別稱之為“大征訂”和“小征訂”。總體來說,學校選購更接近教學一線,產品更能符合具體教學的需求。但它的問題是容易出現高碼低折——比如一些教輔將定價提高,以50折給學校,學校以80折向學生收錢,中間有30%的利益空間。
教育主管部門的推薦,通常會對教輔進行價格限定,但因為他們選購的數量實在太大,利潤依然可觀。從幾十年的經驗看,地方保護和利益交換也很常見。
學校征訂和教育主管部門征訂都可能存在問題,我們該何去何從? 
 
分析
經濟學界有句很流行的話:
花自己的錢辦自己的事,既講節約又講效果;花自己的錢辦別人的事,隻講節約不講效果;花別人的錢辦自己的事,隻講效果不講節約;花別人的錢辦別人的事,既不講效果又不講節約。
無論是學校還是主管部門選購,其實都是在花別人(主要是家長、極少數是地方財政)的錢辦別人(學生)的事,所以容易不講效果(質量不好,或不適合),或不講節約(價格較高,存在腐敗)。
按說,“花別人錢辦別人事”的效果這麽差,應該是我們所極力避免的。可現實中,這種情況很常見:學校統一采購的設備、營養餐,出版社統一采購的紙張,企業統一采購的原材料,單位統一購買的年貨,以及各種政府采購與公共項目……無不如此。而且,這是一種客觀需要。
這種現象,在經濟學有個相對成熟的理論,叫“委托-代理”理論。“委托-代理”理論最初產生於企業管理領域,它認為:一方麵,生產發展使得分工細化,所有者由於知識、能力和精力所限無法行使所有權利;另一方麵,社會成長起一批有專業知識的代理人,他們有精力、有能力代理行使被委托的權利。
“委托-代理”關係在各個領域廣泛存在:經濟領域的經理人與所有者,醫療領域的病人與醫生,教育領域的學生與老師,甚至,家庭中的孩子與父母……。可以說,但凡不能自己親力親為的事情,都存在委托代理。委托代理的現象不可避免,但委托人與代理人又是不同的主體,兩者都會追求自己的利益,其中就可能產生矛盾。
“委托-代理”理論探索了許多方案,以解決在利益相衝突和信息不對稱的情況下,委托人如何激勵和監督代理人。筆者總結起來,最根本的兩條在於:一是盡可能利害相關,使代理人真正關心委托人的利益;二是盡可能減少信息不對稱,減少中間層級,便於委托人監督。
孩子與家長,可能大家最沒意見的“委托-代理”關係了,之所以找不到更好,是因為他們利害相關最大,信息溝通最暢,中間層級最少。
此外,社會還應該有一點共識:代理是有成本的,代理是需要成本的。我們需要研究的,是如何設計更好的方案,減少無謂的消耗,爭取以合適的成本,實現較好的效果。
對於教輔來說,最根本的兩個問題在於:一是誰能選一套適合的好教輔,二是如何最大限度減少其中的腐敗。
綜合分析,如果教輔的統一選用是需要的,一線教學老師(主要是各科任課老師;由於許多學校是統一備課,備課組/學科組推薦也相對合理)應該是最合適的人選了——他們與學生利害相關最大,選擇最專業適合;由於他們統一使用的量相對最少,利益誘惑也最小,監督又最多最易。而且,他們推薦一本書,還要付出一個學期的勞動去批改和講解作業。
一線教學老師推薦,有利於保證教輔的“質量”和“適合”。但他們也是代理,如何避免其中可能存在的價格虛高和回扣?綜合起來,有兩條措施比較有效:一是“選”、“購”分開,老師隻作推薦,由學生/家長自行購買;二是要求所有統一推薦的教輔有最高限價(台灣地區即是如此)。
將教輔的選用交給一線教學老師,責任更加明確,便於問責,可以減少層層選購的重複購買,減輕學生負擔。而且,將教輔的選用權還給基層師生,企業才會將研發重心放在一線師生,隨一線教改不斷創新,使教輔成為教學有益的輔助。
 
解決
目前人們對教輔意見最大的兩個問題,一是選購的教輔不適用,二是高碼低折普遍。解決問題的關鍵,一是選用權交給一線教學老師,二是要求所有統一推薦的教輔有最高限價。
目前教輔的選購體係,是省裏推薦、地市選用,學校必須選購“目錄”中的教輔。它源於2012年教育部牽頭發布的《關於加強中小學教輔材料使用管理工作的通知》,2015年國家新聞出版廣電總局牽頭修訂《中小學教輔材料管理辦法》,延續了這一精神。
2018年初,教育部廢止了2012年通知。依照程序,目前問題的解決,似乎落到了新聞出版主管部門。但仔細分析,問題解決的關鍵,仍在教育部門。
新聞出版主管部門的職責,是管理教輔的供應環節——教輔的出版和發行。在此,已有教輔出版資質限製、嚴格內容質量檢查等管理措施。而目前教輔的問題主要在選購環節,需要由教育主管部門來規範。
要保證教輔的質量與適合,最好將教輔的選用權交給一線教學老師。而要解決高碼低折和腐敗問題,最好對所有統一推薦的教輔進行最高限價。
建議要求老師統一推薦的教輔,印張定價不得高於上年一般圖書平均定價。新聞出版主管部門每年發布的《全國新聞出版業基本情況》很容易取到這一數據,這是個相對穩定又動態的數字,可以省去因物價上漲帶來的重新評估的麻煩。事實上,多數市場零售類教輔定價低於這一標準。因為課堂統一使用的教輔較多,此舉可有效抑製高碼低折。
限價的實施,如果由新聞出版主管部門在書號審批時進行約束,是比較容易操作的。但由於價格開放是市場經濟的重要體現,新聞出版業限價受到嚴重製約。那麽,另一個可行的方案,是教育部要求老師所有統一推薦的教輔有最高限價——教育部對係統內的采購有權這樣規定,這並不違反市場規律。
總之,無論是教輔應該由誰來選用,還是要求統一選用的教輔有限價,都需要由教育部門來主導,其他部門予以配合。
 
後記
作為出版行業研究人員,筆者直接跟蹤教輔政策9年多——從政策出台的前期調研,政策文本的意見反饋,到幾年來的落地執行。其中的複雜與博弈,超出我當初的預料。它也讓我有機會透過一隻麻雀,去觀察和理解這個行業和社會的許多事情。
教輔橫跨教育和出版兩個係統,加劇了問題的複雜。為全麵客觀地了解情況,9年多來,筆者走訪了無數機構與個人——出版係統的國有民營出版商、經銷商、書店、出版管理部門,教育係統的老師、校長、教育主管部門。當然,還有教輔的最終消費者學生與家長。一圈下來,最大的感受竟是:沒有一個壞人,每個人的選擇都有合理甚至公心的成分。隻是,不同群體的博弈能力是不同的。
現代社會分工越來越細,產業鏈非常複雜,一沙一世界,加劇了政策製定的難度。每個產業主體都有自己的利益,政策製定應該更多考慮消費者的權益。我們每個人成為教輔管理者和供應商的機率很小,但幾乎每個人都是教輔的消費者。身為絕大多數領域的消費者,您希望規則如何確定?一本練習冊的錢並不多,但學生使用率太高,涉及麵較廣,關係一線教學,關乎社會公義。
製度是人類理性的結晶。筆者相信,科學合理的製度,能夠提高人們道德的底線。因此,筆者將多年的觀察梳理出來,期待為行業管理積累理性,讓後來者少走彎路。
 

 

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